大众旅游时代，旅游需求日渐成为国民的普遍需求。随着旅游人次的爆发式增长，如何规范旅游市场秩序、推进文明旅游的深入展开正变得越来越重要。今年以来，全国旅游市场秩序呈向好趋势，但依然任重道远。目前，构建综合监管体系、正反入手深化文明旅游工作、以导游体制改革为切入点整治市场乱象等措施，正在大力推动实施之中……

大力构建综合监管体系

今年以来，国家旅游局加大力度推进建立旅游发展委员会、旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局等“1+3”综合治理模式，旅游纠纷处理正从单一的行政执法向“调解+仲裁+行政执法+司法诉讼”四位一体的综合处理机制转变。

相关数据显示，截至目前，全国有17个省区市成立了旅游发展委员会，11个设区市、19个县成立了旅游警察，5个设区市和9个县成立了工商旅游分局，5个设区市和44个县成立了旅游巡回法庭。

国家旅游局监管司相关负责人表示，为更好地适应新形势，需要大力构建“1+3”综合监管体系，推动旅游市场从行业治理向综合监管、社会参与转型，拓宽全面依法治旅的空间，开辟旅游市场现代化治理格局。

记者注意到，今年2月，国务院办公厅印发了《关于加强旅游市场综合监管的通知》，部署改革创新旅游市场监管机制和加强旅游市场综合监管工作，强调要加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制，进一步解决扰乱旅游市场秩序、侵害旅游者权益等突出问题。

该通知对旅游部门、公安部门、工商部门、交通运输部门、文化部门、税务部门、质检部门、价格主管部门、商务部门、通信主管部门、网信部门、民航部门等都进行了责任职能区分。例如，公安部门是“依法严厉打击在旅游景区、旅游交通站点等侵害旅游者权益的违法犯罪团伙，及时查处强迫消费、敲诈勒索等违法犯罪行为等”；民航部门的相关责任更是与市场热点紧密结合，有“维护旅游者机票退改签的合法权益”“配合旅游部门共同治理旅游不文明行为”……

上海财经大学旅游管理系主任何建民认为，通知所强调的建立监管主体的责任清单，明确了旅游市场综合监管中的各部委办与各级地方政府的领导责任、各部门的监管责任、旅游企业的主体责任与社会公众的监督责任。事实上，每年几十亿人次并且数量还在增加的旅游者在国内外旅游的综合需求，涉及各地方政府与各相关部门，只有齐抓共管才能管好旅游市场秩序，才能树立宜居、宜游、宜业的良好形象，促进社会和经济全面发展，杜绝劣币驱逐良币现象，促进旅游业提质增效。

据了解，从今年5月开始，国家旅游局会同国家发改委、公安部、交通运输部、文化部、工业和信息化部、税务总局、质检总局等有关部门组成17个工作组对31个省区市开展了旅游市场综合监管专项督查。各地也进一步加强了对旅游市场秩序的综合监管，相关部门联合开展专项整治行动，依法集中处理了一批典型案件，形成了对市场的强大震慑力，保持了市场治理的高压态势。

同时，12301国家智慧旅游公共服务平台全媒体呼叫中心正式开通，集中受理游客咨询与投诉。通过12301微信公众号、微信城市服务、支付宝城市服务，游客可以用手机实现一键投诉。

全国旅游投诉举报和案件办理系统显示，“不合理低价游”、“强迫购物行为”等突出问题得到初步遏制，2016年上半年旅游投诉举报总量较去年下半年下降12.42%，媒体曝光及负面评价指数较去年下半年下降了13.52%，全国旅游市场秩序呈向好趋势。

持续推动文明旅游工作

“重安全，讲礼仪；不喧哗，杜陋习；守良俗，明事理；爱环境，护古迹；文明行，最得体”——这30字短语成了文明旅游新主张。8月2日，由国家旅游局主办、中青旅遨游网承办的“大家定的公约大家来遵守”中国公民文明旅游公约新闻发布会在北京举行，面向社会广泛征集的“中国公民文明旅游公约”正式发布。

对于文明旅游的呼吁，正成为社会各界的共识。国家旅游局因势利导，从正面引导和反面警示两方面入手，进一步推进文明旅游工作的深入开展。

今年5月15日，国家旅游局主办、中国青年报社承办的“2016大学生文明旅游背包行公益宣传活动”在武汉华中师范大学启动，号召更多大学生践行文明旅游、宣传文明旅游。大学生文明旅游背包行公益宣传活动今年已经是第二届了。2015年，共有来自全国29个省（区、市）125所高校的1.6万余名大学生参加活动。

2015年优秀背包行团队代表、北京大学山鹰社的贾晗琳同学分享了参加活动的心得。她认为，旅游已经成为重要的社会现象，繁华的都市、偏远的山区都已成为人们旅行的目的地。大学生有公益宣传责任，可以从细微的事入手，去发现小问题、提出解决方案，也能改变身边人对于环境，对于文明出游的想法。

在正面引导中，“我为文明旅游代言”网络传播活动显得颇接地气，该活动邀请一批公众形象好的明星、歌星、网络大咖、导游为文明旅游代言，通过微博、微信多种渠道广泛传播文明旅游理念。大V明星的示范带动效应，影响了一批粉丝，他们积极点赞、留言、转发，主动传播文明旅游理念，自觉践行文明旅游。截至目前，网友转发、点评、点赞达45万。

据悉，2016年，全国范围内开展“为中国加分”全年文明旅游公益活动主题，四个季度分别开展“文明礼让”、“绿色出行”、“清洁行动”、“文明用餐”为主题的活动。

除了采取生动活泼的方式传递文明旅游正能量外，加强惩戒约束和权责法定、进一步划出行为规范的“红线”成为另一股力量。

2015年4月，国家旅游局制定印发的《游客不文明行为记录管理暂行办法》指出，省级旅游主管部门建立本行政区域的游客不文明行为记录，国务院旅游主管部门建立全国游客不文明行为记录。

今年以来，国家旅游局进一步落实游客不文明行为记录工作，推动国航、南航、东航、海航、春秋等五大航空公司发布《关于共同营造文明乘机大环境的联合声明》，对不文明游客采取服务限制措施。

今年5月，《旅游不文明行为记录管理暂行办法》进一步修订发布，将记录对象范围扩大到旅游从业者，细化记录程序和记录期限。

记者注意到，日前公布的《旅行社条例（修订草案送审稿）》规定：“旅游者在旅游活动中有违法行为或者严重不文明行为的，旅游主管部门可以将旅游者的相关信息纳入不文明行为记录、向社会公布，并向公安、海关、检验检疫、边检、交通、金融等部门和机构、行业组织及有关经营者通报。有关部门和机构、行业组织、经营者可以根据职责权限在征信系统中记录，以及采取在一定期限内限制出境旅游、边境旅游、参加团队旅游、乘坐航班等惩戒措施”。这些内容进一步提高了“黑名单”制度的权威性和执行刚性。

下好体制改革这盘棋

业内人士认为，大力推进导游体制改革，真正理顺导游与旅行社、旅游市场的关系，推动导游从行政化、非流动、封闭式管理向法治化、市场化管理转变，有利于从根本上整治市场乱象，建立良好的旅游市场秩序。

今年5月，国家旅游局下发《关于开展导游自由执业试点工作的通知》，决定于2016年5月正式启动在江浙沪三省市、广东省的线上导游自由执业试点工作，在吉林长白山、湖南长沙和张家界、广西桂林、海南三亚、四川成都的线上线下导游自由执业试点工作。

国家旅游局监管司相关负责人表示，导游自由执业试点标志着我国导游管理体制取得重大突破，导游与旅行社的关系发生根本性变革，导游作为独立要素在市场发挥作用，直接与游客建立双向、自主的供求关系，是旅游服务供给侧结构性改革的重要举措。

同时，国家旅游局还积极探索改革导游年审制度、计分管理规则，启用全国导游公共服务监管平台和电子导游证书，在携程、途牛、中青旅等8家企业开展导游体制改革相关试点工作，推动导游管理体制的一系列重要转变。